DESENTRALISASI FISKAL

A. LATAR BELAKANG
Menurut Ivar Kolstad dan Odd-Helge Fjeldstad, desentralisasi fiskal adalah pemberian wewenang belanja dan pengelolaan sumber – sumber pendapatan kepada pemerintah daerah. Manfaatnya adalah untuk menyesuaikan antara kebutuhan masyarakat dengan alokasi belanja pemerintah daerah, terjadi efisiensi melalui kompetisi dan peningkatan kemampuan keuangan. Kekurangannya, desentralisasi boleh jadi tidak efisien dari pengambilan kebijakan dan penggunaan sumber daya, jika ada ekternalitas positif dan negatif diantara daerah. Selain itu, pengalihan kebijakan fiskal ke daerah akan menambah ketidakadilan nasional dan mengabaikan peran pemerintah pusat dalam instrument kebijakan. Selain itu, jika kapasitas daerah terbatas, maka kemungkinan besar terjadi ketidakmampuan daerah dalam segala hal.
Menurut Bernard Dafflon, dalam mengeksplorasi tentang desentralisasi fiskal maka ada tiga hal utama yang patut diperhatikan. Pertama, asumsinya adalah bahwa daerah merupakan bagian utama yang akan memberikan pelayanan public. Kedua, adanya hubungan yang kompleks antara daerah dengan pergerakan masyarakat. Ketiga, pembagian keuangan kepada masing-masing daerah dengan mempertimbangkan kebutuhan dan hubungan antara level pemerintah maupun hubungan dengan daerah lain. Olehnya itu, harus dipertimbangkan empat hal dalam pengambilan kebijakan yakni, pemerataan daya saing daerah, pembagian dana antar pemerintah daerah, keadilan dan kesetaraan, serta pola pertanggungjawaban.
1. Belanja Pemerintah
a. Subsidi Daerah. Prinsip utama desentralisasi fiskal adalah pemberian kewenangan kepada daerah untuk mengelola keuangannya sendiri dalam bentuk subsidi yang diberikan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.
b. Sentralisasi. Sentralisasi selalu diangggap sebagai hal yang negatif dalam melaksanakan tugas-tugas pelayanan publik. Konsep sentralisasi sendiri sangat sulit untuk diukur, bukan hanya sekedar membagi kewenangan keuangan kepada ketiga level pemerintahan yakni daerah, regional dan nasional, namun sentralisasi juga dimungkinkan untuk dapat mengawasi pemerintah daerah apakah mampu melaksanakan kewajibannya sebagai pelayan publik secara umum.
2. Penerimaan Daerah
a. Kewenangan fiskal. Konsep kewenangan fiskal dengan mempertimbangkan kemampuan daerah dalam menganalisa sumber - sumber penerimaan keuangan daerah, termasuk diantaranya adalah desain pajak dan akses langsung terhadap sumber – sumber penerimaan. Tingkat kewenangan fiscal dapat diukur dengan pilihan-pilihan yakni : 1) Pajak atau retribusi, 2) Objek pajak, 3) Unit pembayar pajak, 4) Basis pajak, 5) Tingkatan pajak termasuk potongan dan pembebasan pajak, 6) Laporan pajak tahunan, 7) Pemungutan pajak, 8) Aturan – aturan yang dijalankan jika terjadi pelanggaran pajak.
Kewenangan fiscal secara menyeluruh adalah mencakup semua hal tersebut diatas. Sedangkan kewenangan fiscal secara parsial dimana pemerintah dapat mengambil pilihan 1, 2 dan 5.
b. Akses langsung terhadap sumber – sumber keuangan daerah. Desentralisasi keuangan tidak akan tergantung kepada transfer dari pemerintah pusat kepada daerah, karena kewenangan fiscal secara penuh adalah akses langsung kepada sumber – sumber pemasukan daerah. Akses langsung terhadap berbagai macam sumber fiscal dan non fiscal akan menjadikan daerah menjadi lebih baik dalam pemanfaatan anggaran tahunan jika dibandingkan ketika pemerintah daerah hanya menerima satu jenis pajak saja. Ini memungkinkan terjadinya distribusi yang lebih baik terhadap beban fiskal.
c. Koordinasi dan harmonisasi pajak. Koordinasi pajak adalah rancang bangun terhadap otoritas penanganan pajak diantara level pemerintahan. Koordinasi ini dapat berupa koordinasi vertikal dengan pemerintah pusat dan koordinasi horizontal kepada pemerintah daerah yang lain. Hal ini untuk menghindari tumpang tindih kewenangan pemungutan pajak. Sedangkan harmonisasi pajak dilakukan dengan tiga alasan utama. Pertama, tingginya mobilitas ekonomi di antara beberapa daerah yang memungkinkan perpindahan wajib pajak terutama pekerja. Kedua, jika ada unit pembayar pajak yang memiliki badan usaha di beberapa daerah. Ketiga, memudahkan persepsi masyarakat tentang pajak dan meminimalkan biaya administrasi dan implementasinya. Selain itu beban fiskal adalah terjadinya perbedaan pengenaan pajak bagi satu daerah dengan daerah yang lainnya yang menyulitkan terjadinya harmonisasi pajak. Hal ini terjadi karena adanya perbedaan peraturan dan sudut pandang bagi masing – masing daerah dalam pengenaan pajak yang berpengaruh terhadap perbedaan pemasukan dan pelayanan publik di masing – masing daerah.
3. Keadilan Fiskal, yakni kondisi dimana pemberian subsidi dan transfer kedaerah harus adil. Dalam hal ini ada tiga jenis keadilan fiskal yakni : a) Keadilan absolute, artinya dimanapun masyarakat berada harus mendapatkan pelayanan yang sama karena mereka sama – sama membayar pajak. b) Keadilan parsial dan relative, dimana dengan adanya konsep standar minimal pelayanan publik di seluruh negara dan beban fiskal yang bisa diterima misalnya 10 %. Selain itu, subsidi oleh mereka yang kaya kepada mereka yang miskin atau daerah yang surplus kepada daerah yang minus untuk mengisi kekosongan fiskal di daerah tersebut. c) Keadilan minimal, tidak adanya konstitusi yang membeda – bedakan antara daerah yang satu dengan yang lainnya baik dari sisi ekonomi maupun kondisi fiskalnya. Hal ini dilakukan untuk mengurangi perbedaan diantara daerah untuk menghindari disintegrasi dari daerah kepada pemerintah negara yang bersangkutan.
4. Pertanggungjawaban Keuangan
Pola pertanggungjawaban keuangan terutama ditujukan pada dua aturan baku. Pertama, dengan memperhatikan keseimbangan anggaran dengan penyediaan barang dan layanan publik. Kedua, dengan memperhatikan pembatasan pinjaman kepada daerah. Kedua aturan diatas adalah konsep pertanggungjawaban anggaran. Kondisi ini dilihat dalam konteks otonomi keuangan dan akses terhadap sumber-sumber pendapatan.

B. DESENTRALISASI FISKAL DAN PERTUMBUHAN EKONOMI
Berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan Hamid Davoodi dan Heng-fu Zou dengan menggunakan panel data di 46 negara di dunia pada era 1970 – 1989 untuk menyelidiki hubungan antara desentralisasi fiskal dengan pertumbuhan ekonomi. Hasilnya, ditemukan bahwa adanya hubungan yang negatif antara desentralisasi fiskal dengan pertumbuhan ekonomi. Menurut Tiobout dan Oates, bahwa argumentasi ekonomi yang mendukung desentralisasi fiscal sebenarnya berdasar pada dua asumsi dasar yakni : pertama, desentralisasi akan meningkatkan efisensi ekonomi karena pemerintah daerah berada pada posisi yang lebih baik daripada pemerintah pusat dalam memberikan layanan publik sebagai hasil dari pemanfaatan informasi. Kedua, perpindahan penduduk dan kompetisi diantara pemerintah daerah untuk memberikan layanan publik untuk memastikan adanya kesesuaian antara keinginan masyarakata daerah dengan pemerintah daerah.
Pertimbangan keuangan publik seperti ini menyarankan bahwa segala bentuk kebijakan ditujukan untuk menyediakan layanan publik seperti infrastruktur dan pendidikan yang sangat sensitif dengan kondisi regional dan daerah yang lebih efektif jika dibandingkan dengan pemerintah pusat yang kadang-kadang mengabaikan kondisi geografis daerah. Akibatnya, desentralisasi fiskal yang memberikan kewenangan lebih kepada pemerintah daerah sebagai penyedia utama layanan publik dan pertumbuhan ekonomi daerah.
Sedangkan dimensi pertumbuhan dari desentralisasi fiskal menekankan dua alasan utama. Pertama, pertumbuhan ekonomi seringkali dijadikan tujuan utama dari desentralisasi fiskal. Kedua, seringkali beberapa pemerintah daerah mengadopsi kebijakan dalam rangka peningkatan income perkapita. Dalam konteks tersebut, perlu diketahui pada tingkatan mana (nasional atau daerah) yang lebih berkontribusi terhadap pertumbuhan ekonomi.
Dalam kerangka analisis yang dilakukan oleh Hamid Davoodi dan Heng-fu Zou, dibuat sebuah model hubungan antara desentralisasi fiskal dengan pertumbuhan ekonomi. Model ini mengasumsikan bahwa secara general ada tiga level pemerintahan yakni, nasional, provinsi dan daerah. Level desentralisasi fiscal dengan mengasumsikan bahwa belanja pemerintah daerah merupakan bagian dari belanja pemerintah pusat. Sebagai contoh, desentralisasi fiskal meningkat jika belanja pemerintah daerah meningkat relatif terhadap belanja pemerintah pusat.
Dari model yang dikembangkan kemudian didapatkan analisa sensitifitas tentang hubungan ynag mungkin antara desentralisasi fiskal dengan pertumbuhan ekonomi. Hasilnya, table 1 dan 2 menunjukkan bahwa, 1) tidak ada hubungan antara desentralisasi fiskal dengan pertumbuhan ekonomi di negara maju, 2) hubungan yang negatif antara desentralisasi fiskal dengan pertumbuhan ekonomi di negara yang sedang berkembang. Perbedaan tersebut terjadi karena adanya variasi pertumbuhan ekonomi dan desentralisasi fiskal di negara sedang berkembang daripada di negara maju. Standar deviasi dari pertumbuhan output perkapita di negara sedang berkembang adalah 3 kali lebih tinggi daripada negara maju dan luas perbedaan antara yang paling banyak dan yang paling sedikit kondisi fiskalnya di negara sedang berkembang adalah sebesar 1.4 kali daripada di negara maju.
Beberapa alasan mendasar adanya pengaruh negatif desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi di negara sedang berkembang adalah : 1) Komposisi belanja pemerintah yang tidak jelas, 2) Pertumbuhan yang rendah yang diakibatkan oleh penerimaan yang kurang tepat karena tiadanya koordinasi antar level pemerintahan, 3) Efisiensi anggaran desentralisasi fiscal yang terjadi karena alokasi penerimaan anggaran dan penggunannya di daerah sering mendapatkan halangan dari pemerintah pusat. 4) Dalam prakteknya seringkali pemerintah daerah tidak responsif terhadap kebutuhan dan keinginan masyarakat setempat.

C. DESENTRALISASI PENDIDIKAN
Menurut Kathleen Florestal dan Robb Cooper bahwa berbagai usaha telah dilakukan dalam hal desentralisasi terhadap pendidikan dasar di seluruh dunia telah merumitkan pembentukan hukum. Ini bukan akan mengatakan bahwa desentralisasi memerlukan perubahan di legislatif, karena beberapa usaha desentralisasi tidak termasuk didalamnya perubahan hukum, tapi desentralisasi yang efektif seringkali memerlukan perubahan di legislatif. Selain desentralisasi perlu diketahu juga tentang dekonsentrasi, delegasi dan devolusi. Ciri khas utama dari dekonsentrasi adalah bahwa masyarakat diberikan lebih banyak tanggungjawab dan kemampuan untuk mengambil keputusan sebagai bagian dari pemerintah pusat dan melakukannya dibawah pengawasan mereka sendiri. Dalam delegasi, perusahaan pemerintah atau lembaga regional mendapatkan penguatan kelembagaan. Organisasi ini bisa saja diawasi oleh pemerintah pusat dan banyak contoh desentralisasi dalam bidang pendidikan dasar. Sedangkan devolusi sendiri memiliki empat ciri utama yakni : 1) Badan yang bertanggungjawab tersebut terpisah dari kementrian pusat, 2) Badan tersebut otonomy, tidak dibawah pengawasan dari kementrian pusat. 3) Badan tersebut dalam melakukan pekerjaannya hanya berdasarkan pada Undang-undang, 4) Badan tersebut dapat melakukan kegiatannya didalam wilayah yang telah ditentukan oleh undang – undang. Selain itu, kementrian pusat tidak memiliki tanggungjawab terhadap apa yang dilakukan oleh badan di daerah. Ini adalah konsekuensi yang penting dalam pengelolaan keuangan terhadap pendidikan dasar.
Dalam setiap desentralisasi, masalahnya adalah bagaimana sistem pengawasan yang diterapkan pemerintah pusat terhadap badan di daerah. Jika pemerintah melakukan pengawasan yang ketat, kondisi ini disebut dekonsentrasi, bukan delegasi atau devolusi. Pada sisi lain, jika pusat tidak melakukan pengawasan, badan di daerah akan memiliki power secara politis dan hasilnya akan menjadi seperti negara federal. Normalnya, kewenangan pemerintah pusat harus ada diantara keduanya.
Ada tiga kategori dasar dalam konteks desentralisasi pendidikan yakni : 1) Reformasi pendidikan adalah bagian dari program desentralisasi, 2) Desentralisasi pemerintahan harusnya mengedepankan kemampuan pemerintah lokal dan regional dan bisa di aplikasikan. Dalam hal ini kemampuan dalam mengelola fungsi pendidikan oleh pemerintah local, 3) Desentralisasi dibatasi hanya dalam sektor pendidikan, artinya dalam hal pembuatan undang-undang baru dan regulasi dalam bidang pendidikan.
Selain itu, perlu mempertimbangkan legislasi desentralisasi dengan perumusan undang – undang terhadap desentralisasi yang akan dilaksanakan. Dalam hal ini ada dua pertanyaan mendasar yakni : a) Aspek yang mana dalam reformasi yang perlu untuk dibuatkan undang – undang? b) Aspek hukum lain yang mana yang dapat digunakan dalam reformasi tersebut?
Selain itu, legislasi desntralisasi memiliki tiga ciri khas ; a) Comprehensive, secara tegas membagi hak dan kewajiban unit/orang yang terlibat didalamnya. b) Fleksibel, membolehkan efisiensi dalam implementasinya, c) Realistis, bisa diimplementasikan.
Pengadaan konstitusi juga penting untuk menjamin kebebasan dari tekanan, instruksi dalam sebuah bahasa khusus, atau maksimalisasi potensi manusia yang berpengaruh terhadap desentralisasi pendidikan.
Selain itu, perubahan status guru sebagai tenaga pendidikan yang mesti dilegalkan sehingga guru memiliki otonomi dan kebebasan akademik. Hal lainnya adalah sumber – sumber pendapatan sekolah untuk membiayai operasional sekolah secara mandiri.
Hal – hal yang termasuk dalam desentralisasi legislasi adalah : a) Siswa dan pilihan sekolah, b) Guru, sertifikasi dan kebebasan akademik, c) Kurikulum dan instruksi, d) Assessment pembelajaran, e) Fasilitas, dan f) Pendanaan.

D. DESENTRALISASI FISKAL DAN PENINGKATAN TARAF KESEHATAN
Menurut Hiroko Achimura and Johannes Jutting yang melakukan penelitian di China, bahwa peningkatan akses kesehatan yang terjangkau menjadi tantangan utama bagi pembuat kebijakan di negara yang sedang berkembang, tidak terkecuali China. Presiden Hu Jintao, telah memproklamirkan kebijakan ini yang akan mendorong tumbuhnya masyarakat yang harmonis, tapi konsekuensi ekonomi terhadap adanya penyakit terutama di daerah pedesaan, menjadi hambatan yang serius dalam mencapai tujuan tersebut. Biaya perawatan merongrong kehidupan jutaan orang China dengan memakan biaya yang sangat banyak dengan berharap pada upah/gaji mereka yang tidak cukup untuk membiaya biaya kesehatan dan harus mengutang. Untuk menangani tantangan yang sangat besar ini, pemerintah China telah membuat sejumlah inovasi yang disebut dengan “Kerjasama penanganan medis di desa” dengan melakukan reformasi administrasi, program sosial dan investasi. Pengalaman orang-orang China terhadap besaran alokasi anggran dalam desentralisasi fiscal walaupun pendapatan negara kembali dikelola secara sentralistik sejak reformasi besar-besaran di tahun 1994.
Di China, desentralisasi fiscal memberikan tanggungjawab financial lebih banyak untuk penyediaan layanan kesehatan kepada level pemerintahan yang paling rendah. Dari data panel yang tersedia di China, dibuat model untuk melihat pengaruh desentralisasi fiscal terhadap peningkatan taraf kesehatan masyarakat dengan melakukan survey ke 26 provinsi selama periode 1995 – 2001 dengan analisa kuantitatif. Hasilnya, pertama; jika ratio belanja daerah terhadap total belanja provinsi adalah konstan, maka transfer fiskal lebih banyak dibutuhkan untuk peningkatan taraf kesehatan yang lebih baik. Kedua, peningkatan relative tanggungjawab belanja dari pemerintah local akan menambah tingkat kesehatan jika belanja pemerintah yang bersangkutan berasal dari pendapatannya sendiri.

E. DESENTRALISASI FISKAL DAN KORUPSI
Menurut Ivar Kolstad dan Odd-Helge Fjeldstad, desentralisasi fiscal menjadi sesuatu yang penting dalam pemerintahan di beberapa Negara sedang berkembang setelah dua decade. Akibatnya alokasi belanja public di pemerintah daerah naik dari 13 % pada tahun 1980 menjadi 20 % pada tahun 1990. Pada periode yang sama terjadi peningkatan yang signifikan terhadap share pajak daerah.
Namun seperti yang terjadi di Tanzania dan Uganda, desentralisasi malah menjadi sarng korupsi karena : 1) rendahnya gaji pegawai negeri, b) kompleksnya struktur pajak, c) pengawasan yang tidak memadai, d) kapasitas pegawai yang terbatas, e) otonomi pemerintah daerah di intervensi secara politik, f) laporan dan neraca tidak memadai, g) audit eksternal dan internal tidak memadai, g) kurangnya kesadaran masyarakat di semua level.
Desentralisasi fiskal perlu dilakukan reformasi dengan tetap melibatkan pemerintah pusat dalam bidang tertentu seperti pertahanan dll, namun tetap memberikan kewenangan kepada daerah untuk mengelola pendidikan dan kesehatan sebagai pelayanan dasar kepada masyarakat.
Dengan adanya korupsi yang terjadi, maka akan mengurangi jumlah dana yang akan beredar dan dipergunakan untuk masyarakat secara luas. Artinya pengaruh desentralisasi semakin kecil akibat sebagian besar dana yang diperuntukkan oleh daerah hanya dini8kmati oleh mereka yang korup. Untuk mengatasi masalah korupsi dalam reformasi desentralisasi fiskal dilakukan dengan menentukan level pemerintahan mana yang akan bertanggungjawab terhadap belanja tersebut. Selain itu penerimaan pun harus jelas pembagian wewenangnya apakah oleh pemerintah pusat, provinsi atau daerah.
Menurut studi IMF, reformasi desentralisasi fiskal harusnya berdiri di tiga pilar utama yakni : 1) perlunya kejelasan aturan dan pertanggungjawaban, 2) ketentuan otonomi pada sisi belanja, pendapatan, keberlanjutan otonomi dan efisensi ekonomi serta akses pemerintah daerah untuk melakukan pinjaman baik kepada masyarakat, pemerintah daerah lainnya dan pemerintah pusat, 3) penguatan kelembagaan pemerintah daerah.
Akhirnya dapat disimpulkan bahwa tidak ada satupun yang dapat membuktikan adanya pengaruh yang positif desentralisasi fiskal terhadap pertumbuhan ekonomi di negara maju dan adanya hubungan yang negative antara desentralisasi fiskal dengan pertumbuhan ekonomi di negara sedang berkembang. Olehnya itu, dapat juga dilakukan kajian yang mendalam terhadap hubungan antara desentralisasi fiskal dengan otonomi daerah, pemungutan penerimaan daerah, komposisi belanja daerah dan transfer antar pemerintah.
Selain itu, kemampuan desentralisasi di tingkat daerah lebih baik jika kondisi system transfer seimbang antara pemerintah provinsi dengan daerah dan jika terjadi penguatan fiscal di daerah yang bersangkutan melalui penerimaannya sendiri. Diharapkan juga dengan adanya ketiga pilar utama dalam reformasi desentralisasi fiskal akan mereduksi terjadinya korupsi di daerah. Hal yang juga penting adalah penguatan kapasitas dalam mengelola keuangan dan pendapatannya di daerah.

Bahan Bacaan :
1. Bernard Dafflon, Fiscal Decentralization
2. Hamid Davoodi dan Heng-fu Zou, 1998. Fiscal Decentralization and Economic Growth ; A Cross – Country Study. Journal Of Urban Economic.
3. Hiroko Achimura and Johannes Jutting, 2007. Fiskal Desentralization Style China; Good for Health Outcome. Working Paper No. 264. OECD Development Centre.
4. Ivar Kolstad and Odd-Helge Fjeldstad, 2006. Fiscal Decentralization and Corruption; A brief overview of the issues. CHR Michelsen Institute.
5. Kathleen Florestal And Robb Cooper, 1997. Decentralization Of Education